一、中国城市医疗集团建设概览

政策背景与发展脉络

城市医疗集团的建设是中国深化医药卫生体制改革、构建优质高效整合型医疗服务体系的关键举措。其政策根源可追溯至2017年，国务院办公厅印发《关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号），首次在国家层面明确提出建设城市医疗集团的构想 [1]。这一政策旨在应对中国医疗卫生服务体系中存在的竞争无序、分层断裂等问题，特别是优质医疗资源分布不均、不充分的矛盾 [1]。

随后，政策导向持续强化。2023年，国家卫生健康委等六部门联合印发《关于开展紧密型城市医疗集团建设试点工作的通知》（国卫医政函〔2023〕27号），决定在全国范围内遴选试点城市，推动紧密型城市医疗集团的建设 [1]。黄冈市便是成功入选的试点城市之一 [1]。这一系列政策的演进，清晰地展示了国家层面对于城市医疗集团建设的重视程度日益提高，并且从早期的“医联体”探索，逐步聚焦于“紧密型”模式。这种转变本身就透露出一个重要的信号：以往相对松散的医疗联合体模式，在推动实质性整合、实现预期改革目标方面可能遇到了瓶颈，因此，国家层面开始强调更为深入、更具约束力的“紧密型”整合，以期在权责、资源、业务、机制等多个层面实现真正的协同。

核心目标与现实挑战

城市医疗集团建设的核心目标在于巩固分级诊疗制度的建设成效，加快完善分级诊疗体系 [1]。通过构建新体系、新模式、新格局、新机制，期望实现医疗资源配置的优化和服务效率的提升。例如，黄冈城市医疗集团的建设，其目标就包括推动城市紧密型医疗集团和县域医共体同质同构，构建信息共享的智慧医疗平台，以满足人民群众全生命周期的卫生健康服务需求，并提升医疗服务体系的产业化运营能力 [1]。

然而，城市医疗集团的建设并非坦途。城市内部医疗机构属性多元，各种复杂因素交织，导致集团系统在实际运行中面临诸多挑战。这些挑战包括治理结构与路径依赖的固化、组织属性的模糊不清、权力流转不畅等问题 [1]。这些问题的存在，要求在领导体系、管理体制、运行机制、资源配置以及政策协同等多个方面进行适应性的变革。

案例比较分析的意义

在这样的背景下，对不同地区城市医疗集团的建设模式进行深入的案例比较分析，具有重要的理论与实践意义。由于各试点城市在经济发展水平、医疗资源禀赋、地方政策环境等方面存在差异，其探索形成的城市医疗集团模式也各具特色。正如研究指出的，网格内不同医疗机构的多元属性和复杂要素叠加，使得各集团在治理、组织、运营等方面呈现出多样化的探索路径 [1]。通过比较分析深圳罗湖、湖州、徐州、深圳大鹏以及新兴的黄冈等案例，可以揭示不同模式的内在逻辑、运作特点、创新举措及其面临的共性与个性挑战。

值得注意的是，城市医疗集团的建设不仅局限于经济发达的大城市，也开始向黄冈这类位于大别山革命老区的城市拓展 [1]。黄冈城市医疗集团以“信息一体化点亮大别山医疗新征程”为口号，其建设本身就体现了政策向医疗资源相对薄弱地区延伸的趋势，旨在通过集团化建设和信息化赋能，提升区域整体医疗服务水平，这无疑为我们理解城市医疗集团政策的多重目标（既包括提升大城市医疗服务整合效率，也包括促进区域医疗均等化）提供了新的视角。

报告目的与结构

本报告旨在通过对深圳罗湖医院集团、湖州市中心医院医疗保健集团、徐州市第一人民医院医疗事业集团、深圳大鹏新区医疗健康集团以及黄冈城市医疗集团等五个典型案例的建设模式进行详细的比较分析，深入探讨它们在治理结构、组织优化、运行模式和机制协同等方面的异同点、创新实践及潜在影响。报告将首先介绍用于案例分析的框架，随后逐一剖析各个案例的建设模式，并在其后进行系统的比较分析，最后总结关键创新、共性挑战，并对未来城市医疗集团的发展提出展望。

二、城市医疗集团模式分析框架

为了系统、规范地比较分析各城市医疗集团的建设模式，本报告将借鉴相关研究中提出的分析维度 [1]，构建一个包含治理结构、组织优化、运行模式和机制协同四个核心方面的分析框架。这四个维度紧密关联，共同构成了城市医疗集团建设与运行的完整图景。国家层面推动“紧密型”城市医疗集团建设，其“紧密”的内涵也正体现在这四个维度上的深度整合与协同。

1. 治理结构

治理结构是城市医疗集团稳定运行的基石，决定了集团的决策机制、权力分配和责任体系。其关键考察点包括：

组建方式 : 分析是由政府主导下的行政指令性重组，还是政府与医院合作推动的联合体模式。不同的组建方式直接影响集团的自主性与政府的控制力。

法人类型 : 考察集团是采用单一法人、法人代表模式，还是成员单位保留独立法人地位等。法人地位的设定关系到集团的法律责任承担、资产管理和运营效率。

组建原则 : 各地在组建集团时遵循的基本原则，例如深圳罗湖模式强调的“去行政化、管办分开、政事分开、赋予自主权” [1]，或徐州模式提出的“五不变”原则（成员医院独立法人资质、行政隶属、所有制、人事关系、拨款渠道、资产所属关系不变）[1]。这些原则反映了改革的力度和方向。

治理实体: 集团层面设立的决策和监督机构，如管委会、理事会、监事会等。这些实体的构成和职能体现了治理的专业化和规范化程度。

治理方式: 治理实体如何行使其权力和履行其职责，例如理事会领导下的院长负责制等。

权责分开: 清晰界定政府、集团总部、成员医疗机构之间的权力边界和责任范围，是确保集团高效运作、避免权责不清的关键。

2. 组织优化

组织优化关注集团内部资源的整合方式、功能定位的划分以及管理体系的构建，旨在提升集团整体的服务能力和运营效率。其关键考察点包括：

整合方式: 分析是采取横向整合（同级别同类型机构联合）还是纵向整合（不同级别机构联动），以及整合的范围（如仅医院，还是涵盖社区卫生服务中心、公共卫生机构等）。

功能定位: 明确集团内牵头医院、成员医院、基层医疗卫生机构在疾病预防、诊断、治疗、康复、护理等服务链条中的具体分工和协作机制。

内部治理 : 集团内部的领导体制和管理架构，例如是否实行集团层面的院长负责制，成员单位负责人的任免机制等。

管理机构 : 集团层面为实现一体化管理和资源共享而设立的各类管理中心、共享中心或平台，如财务中心、人力资源中心、信息中心、影像中心、检验中心等。

3. 运行模式

运行模式主要考察集团在日常运营中如何实现管理一体化、业务协同化和数字化赋能，以提供连续、协同、高效的医疗健康服务。其关键考察点包括：

一体化管理 : 在人力资源、财务、物资采购与供应、信息系统、医疗质量、绩效考核等方面实现的统一管理程度。

业务协同: 集团内部不同机构间在医疗服务、公共卫生、家庭医生签约、双向转诊、远程医疗、联合病房、学科共建等方面建立的协同工作机制。

数字赋能 : 运用信息化、大数据、人工智能等数字技术，在信息共享、流程优化、智能辅助决策、便捷医疗服务等方面对集团运营的支撑作用。

4. 机制协同

机制协同是保障城市医疗集团可持续发展的核心动力，涉及财政、人事、医保、绩效等关键配套政策的改革与创新。其关键考察点包括：

财政投入: 政府对城市医疗集团的财政投入方式、补偿机制、预算管理模式等。

人事薪酬 : 集团内部的人事管理制度（如编制管理、岗位管理、全员聘用制等）、薪酬分配制度、激励机制等。

医保支付 : 医保基金对城市医疗集团的总额预算管理、支付方式改革（如按人头付费、按病种分值付费、总额包干、结余留用等）及其对集团行为的引导作用。

绩效考核 : 针对城市医疗集团整体以及成员机构的绩效考核指标体系、考核方法、结果运用（如与财政补助、医保支付、薪酬总量等挂钩）。

这四个维度并非孤立存在，而是相互影响、相互作用的有机整体。例如，一个权责清晰、高效运作的治理结构，是推动深度组织优化和顺畅运行模式的前提；而科学合理的机制协同，特别是医保支付和绩效考核的改革，又能反过来巩固治理成果，并引导组织行为向预设目标迈进。国家层面强调的“紧密型”，正是要求在这些维度上实现高度的协同与整合，而非停留在表面的合作或联盟。本报告将运用此框架，对五个案例进行逐一剖析和系统比较。

三、案例研究：深圳罗湖模式

深圳罗湖医院集团（以下简称“罗湖集团”）是中国较早探索紧密型城市医疗集团建设的代表之一，其改革以力度大、创新多而备受关注。

治理结构：政府主导下的深度重组

罗湖集团的组建体现了鲜明的政府主导特征，其组建方式为“政府主导的重组” [1]。这一模式的核心在于对区域内医疗资源的行政性整合，而非仅仅是机构间的自愿联合。

法人类型与组建原则：集团采用“法人代表”模式 [1]。其组建原则极具突破性，强调“去行政化、管办分开、政事分开、赋予自主权” [1]。这些原则旨在剥离公立医院的行政色彩，厘清政府与医院的权责边界，并赋予医院集团更大的经营管理自主空间，这在当时的公立医院改革中属于前沿探索。

治理实体与治理方式：罗湖集团设立了“医改领导小组、理事会（内含外部理事）、监事会”等多元治理主体 [1]。值得注意的是，其治理层级非常高，由区委书记担任医改领导小组组长，区长担任罗湖医院集团理事长 [1]。这种高规格的领导配置，充分体现了地方党委政府推动改革的决心和力度，也为改革的顺利推进提供了强有力的政治保障。

权责分开：在权责划分上，罗湖模式力图清晰界定各方角色：区政府履行出资人职责，对集团的国有资产负责；理事会作为决策机构，负责集团发展规划、重大投资等事项的审议决策；区卫生健康局则承担行业监管职责，确保医疗质量和公共卫生任务的落实；医院集团自身则负责日常的管理和运营 [1]。

组织优化：聚焦基层的横向整合

罗湖集团的组织优化策略，体现了其以基层为重点、推动医防融合的改革思路。

整合方式：采取了“横向整合5家区级医院及其所属的社康中心”的方式 [1]。这种横向整合旨在打破区级医院各自为政的局面，形成合力，并将社康中心紧密纳入集团管理体系。

功能定位：罗湖集团的定位非常独特，明确为“基层医疗集团”，其主要职责是承担区域内的基本公共卫生服务、基本医疗服务和家庭医生签约服务 [1]。这一定位使其与其他以大型三甲医院为核心、侧重疑难重症诊疗的医疗集团有所区别，更加凸显了其在健康管理和基层服务方面的责任。

内部治理：集团内部实行“理事会领导下的院长负责制” [1]，确保了集团在理事会决策框架下的统一高效运营。

管理机构：为支撑一体化运营，集团设立了“14个资源共享中心和6个管理中心” [1]，通过这些中心实现对医疗资源、信息、财务、人力等方面的集中管理和调配。

运行模式：构建“四位一体”的共同体

罗湖集团在运行层面着力打造服务、责任、利益、管理四大共同体，以实现深度融合。

一体化管理：推行了服务、人员、绩效考核、招标采购和固定资产的一体化管理 [1]。更深层次地，罗湖集团致力于构建“利益共同体、责任共同体、服务共同体、管理共同体” [1]，力图通过共同的愿景和目标，将集团内各单元紧密联结起来。

业务协同：业务协同的重点在于“医防融合、医教结合、医养融合” [1]。这表明集团不仅关注疾病治疗，更将预防保健、医学教育与研究、以及老年健康服务等纳入其核心业务范畴，体现了全生命周期健康管理理念。

数字赋能：罗湖集团的运行也得到了数字技术的支撑 [1]，信息化建设是其实现一体化管理和业务协同的重要手段。

机制协同：多项改革联动发力

罗湖集团在财政投入、人事薪酬、医保支付和绩效考核等关键机制上均进行了大刀阔斧的改革。

财政投入：采取了“以事定费、购买服务、专项补助”相结合的补偿机制改革 [1]。这种机制旨在改变以往对公立医院的传统拨款方式，转向以服务数量和质量为基础的政府购买模式。

人事薪酬：人事制度改革是罗湖模式的一大亮点。集团将编制管理改为“全员聘用制”，取消了医院的行政级别和院领导的职位数量限制 [1]。同时，将政府举办的社康中心与其举办医院的工资总额分开管理，给予社康中心更大的薪酬分配自主权，以激励家庭医生团队。这种彻底的人事制度改革，为集团内部人力资源的优化配置和激活医务人员积极性创造了条件。

医保支付：在医保支付方面，罗湖集团实行了“总额包干、结余留用”的支付方式改革 [1]。这一改革旨在激励医院集团主动控制医疗费用，提高服务效率，并将节约的医保资金留归集团使用，用于改善服务或奖励员工。

绩效考核：绩效考核体系从“健康绩效、运行绩效、管理绩效”三个维度构建 [1]。其中，“健康绩效”的引入尤为关键，它将居民健康改善状况作为评价集团工作成效的重要标准，引导集团从“以治病为中心”转向“以健康为中心”。

罗湖模式的探索，其“去行政化”的治理结构改革和“全员聘用制”的人事制度革新，代表了城市医疗集团建设中一种较为激进和彻底的改革路径。这种模式试图从根本上改变公立医院的传统运行机制，赋予集团更大的自主权，以期激发内部活力。同时，其将集团明确定位为“基层医疗集团”，并将“健康绩效”纳入考核，显示出其改革的战略重心在于强化基层服务能力，推动医防融合，最终实现区域居民健康水平的提升。这与国家推动分级诊疗、加强预防为主的政策导向高度契合。

四、案例研究：湖州模式

湖州市中心医院医疗保健集团（以下简称“湖州集团”）作为浙江省城市医疗集团建设的代表，其模式在保持现有体制框架相对稳定的前提下，通过精细化的管理和运营机制创新，推动区域医疗资源的整合与协同。

治理结构：府院合作下的“四不变、五转变”

湖州集团的组建方式为“府院合作的联合体” [1]，体现了政府与医院共同推动改革的特点。

法人类型与组建原则：集团采用“法人代表”模式 [1]。其核心组建原则是“四不变、五转变” [1]。 “四不变”指的是成员单位的行政管理职责、干部管理权限、人员身份属性以及财政投入保障维持不变，这在很大程度上稳定了现有机构和人员的预期，减少了改革阻力。“五转变”则指明了改革的方向，即转变工作理念、发展方式、组织体系、运行机制和服务模式。这种“不变”与“转变”相结合的策略，体现了湖州模式在改革过程中的审慎与务实。

治理实体与治理方式：集团设立了“管委会、协调小组、工作专班”作为主要的治理和协调机构 [1]。在治理方式上，集团成员单位继续保留其法人资格，但各成员单位的法人代表均由集团院长（即牵头医院湖州市中心医院的院长）担任 [1]。这种安排既维持了成员单位的相对独立性，又通过核心领导的兼任实现了集团层面的统一领导。

权责分开：管委会作为集团的最高决策机构，负责统筹规划建设、投入保障、项目实施和考核监管等重大事项的决策 [1]。而集团自身则在内部人员招聘、岗位管理、中层干部聘任以及收入分配等方面拥有较大的自主管理权 [1]。

组织优化：层级分明的功能协同

湖州集团通过横向与纵向整合相结合的方式，构建了功能定位清晰的组织体系。

整合方式：在整合方式上，湖州集团对二级医院（命名为集团分院）采取全面托管或业务托管的横向整合方式；对社区卫生服务中心（命名为集团院区）则通过法定代表人由牵头医院担任的方式进行纵向整合和管理 [1]。这种差异化的整合策略，体现了对不同类型机构特点的考量。

功能定位：集团内部各层级医疗机构的功能定位非常明确 [1]：

牵头医院（湖州市中心医院）：重点提升急危重症和疑难复杂疾病的诊疗能力，致力于打造技术高地、人才高地和科创高地。

分院（二级医院）：重点提升常见病和慢性病的诊疗能力。

院区（社区卫生服务中心）：重点提升基本医疗服务和基本公共卫生服务能力。 这种清晰的功能划分，为实现分级诊疗、双向转诊奠定了组织基础。

内部治理：集团领导班子（即牵头医院的领导班子）按照原有的干部管理权限选拔任用。成员单位的负责人则由区卫生健康局会同集团协商提名，按原渠道任命，但这些负责人在集团内部的相关职务则由集团负责聘任 [1]。

管理机构：为支撑集团化运作，湖州集团成立了事业部，下设“16个管理中心和8个共享平台” [1]，如财务结算中心、人力资源中心、信息管理中心、医学影像中心、临床检验中心等，旨在实现资源共享和管理协同。

运行模式：精细化协同与数字驱动

湖州集团在运行层面强调管理、医疗、信息的“三个一体化”，并构建利益、责任、服务、管理的“四个共同体” [1]。

一体化管理：通过上述管理中心和共享平台的运作，实现集团内部在运营管理、医疗质量控制、信息系统建设等方面的统一标准和协同运作。

业务协同：湖州模式在业务协同方面的举措尤为具体和深入。例如，推行家庭病床、联合病房，组建家庭医生签约服务团队，设立了包括慢病一体化管理中心、高血压达标中心、安宁疗护中心在内的9个一体化业务中心 [1]。更为关键的是，制定了明确的“60种疾病下转目录”和“5类疾病上转目录”，并将牵头医院40%的门诊号源下沉到基层医疗机构 [1]。这些高度可操作性的措施，有力地推动了患者在不同级别医疗机构间的有序流动。

数字赋能：湖州集团高度重视信息化建设，通过共建“一朵云”（即统一的健康信息平台），实现了集团内部医疗信息的互联、互通、互认与互动 [1]，为各项业务协同和一体化管理提供了坚实的技术支撑。

机制协同：医保支付与绩效考核的精细化联动

湖州集团在机制协同方面，特别是在医保支付和绩效考核上进行了精细化的设计。

财政投入：遵循“四不变”原则，原有的财政投入渠道和保障水平保持不变 [1]。

人事薪酬：同样遵循“四不变”原则，人员身份属性不变，但集团在收入分配上拥有自主权 [1]。

医保支付：湖州集团实行“总额包干、结余留用”的医保支付方式 [1]。更进一步，其创新之处在于建立了一套与门诊按人头付费相关的考核体系，具体考核指标包括门诊次均费用增幅、门诊人次人头比、按人头付费结算率等，并将考核结果与门诊按人头支付的医保基金结余或超支的分配比例直接挂钩 [1]。这种设计旨在通过精细化的经济杠杆，引导医疗机构主动控制不合理费用增长，提高基层服务利用率。

绩效考核：建立了涵盖医疗服务能力、公共卫生服务能力、综合管理、患者满意度以及深化医疗集团建设综合评价等5个一级指标的评价体系 [1]。这一体系力求全面反映集团的运行成效和改革进展。

湖州模式的“四不变、五转变”原则体现了一种渐进式改革的智慧，通过在维持现有体系稳定性的基础上，聚焦于工作理念、运行机制和发展方式的转变，从而逐步推动实质性的整合。其在业务协同方面的具体化、可操作性措施，如明确的上下转诊疾病目录和门诊号源下沉比例，以及在医保支付上将考核结果与结余分配挂钩的精细化设计，是其突出特点。这些做法为如何在现有体制框架内，通过精细化管理和机制创新有效推动城市医疗集团建设，提供了有益的借鉴。

五、案例研究：徐州模式

徐州市第一人民医院医疗事业集团（以下简称“徐州集团”）的建设，是在区域内大型综合医院牵头下，整合区级医院和社区卫生服务中心，以期构建分级诊疗体系的典型探索。

治理结构：强调现有隶属关系稳定的府院合作

徐州集团的组建方式亦为“府院合作的联合体” [1]，显示了地方政府与核心医疗机构在推动改革中的伙伴关系。

法人类型与组建原则：集团采用“法人代表”模式 [1]。其核心组建原则是“五不变”：即成员医院继续具有独立的法人资质，其原有的行政隶属关系、所有制性质、人事关系、财政拨款渠道以及资产所属关系均保持不变 [1]。这一原则最大限度地维持了各成员单位的现有体制和利益格局，旨在降低整合过程中的阻力和复杂性。

治理实体与治理方式：集团设有“市属公立医院医管委、理事会、监事会”等治理机构 [1]。在治理方式上，集团实行一个法定代表人制度，该法定代表人由牵头医院徐州市第一人民医院的法定代表人兼任。尽管如此，医疗集团内各级医疗机构的独立法人地位依然保持不变 [1]。

权责分开：理事会负责制定医疗集团发展规划等重大事项的决策。一个重要的改革举措是，集团总院和分院推行去行政化改革，由集团总院（徐州市第一人民医院）统一考核并聘任分院的院长及其他领导班子成员，原有机构领导班子成员的干部身份及职级则记入其个人档案 [1]。这表明，虽然成员单位的隶属关系不变，但在关键人事任免上，牵头医院获得了更大的话语权。

组织优化：以市一院为核心的纵向整合

徐州集团的组织优化主要围绕牵头医院徐州市第一人民医院（市一院）展开，进行纵向整合。

整合方式：采取“纵向整合区级医院和社区卫生服务中心”的模式 [1]，形成以市一院为顶点，向下辐射区级医院和社康中心的层级化网络。

功能定位：功能定位上，区级医院主要负责开展常见病、多发病的诊疗工作，并处理部分急危重症病人；而市一院则集中力量开展疑难、急危重及重大疾病的诊治工作 [1]。通过这种功能分化，旨在实现不同级别医疗机构的错位发展，引导患者合理就医，最终实现分级诊疗和双向转诊。

内部治理：集团接受市属公立医院医管委的领导。医疗集团实行理事会治理结构，理事长由市属公立医院管理委员会任命产生，并由市一院的主要负责人担任 [1]。这进一步强化了市一院在集团内部的核心领导地位。

管理机构：集团层面设立了“一办八中心”的管理架构 [1]，即一个综合办公室和八个业务或资源共享中心，以支持集团的日常运营和一体化管理。

运行模式：“八统一”管理与“三下沉”协同

徐州集团在运行层面强调多方面的统一管理和资源下沉。

一体化管理：推行“八统一”管理，具体包括：人力资源统一管理、财务统一管理、医疗质量统一管理、公共卫生服务统一管理、信息化建设统一管理、消毒供应统一管理、药品耗材和医疗器械配置统一管理、以及后勤服务统一管理 [1]。这一系列“统一”旨在提升集团内部管理的规范化和标准化水平。

业务协同：业务协同的核心举措是组织总院（市一院）和分院实行人员、技术、管理的“三下沉”到基层 [1]。通过这种方式，将优质医疗资源下沉，提升基层医疗机构的服务能力。此外，还通过开设联合病房、冠名专家工作室、设立专科门诊等形式，加强上下级医院间的业务联系和技术支持。

数字赋能：徐州集团的运行同样得到了信息技术的支持 [1]，信息化是实现“八统一”管理和业务协同的重要基础。

机制协同：医保支付改革为重点

在机制协同方面，徐州集团的资料主要突出了医保支付方式的改革。

财政投入：根据“五不变”原则，成员单位原有的财政拨款渠道保持不变 [1]。

人事薪酬：同样地，原有的人事关系保持不变 [1]。但如前所述，分院领导班子由集团总院考核聘任，这在一定程度上实现了人事管理的向上集中。

医保支付：徐州集团实行了“总额包干、结余留用”的医保支付方式改革 [1]。这是当前城市医疗集团医保支付改革的主流方向，旨在通过经济激励引导医疗集团控制成本、提高效率。

绩效考核：现有资料未详细阐述徐州集团具体的绩效考核框架。但普遍而言，城市医疗集团的绩效考核面临着指标体系不统一、重过程轻结果等挑战 [1]。

徐州模式的显著特点在于其“五不变”原则，这体现了在推动改革时对现有体制和机构利益的充分尊重，力求在稳定中求发展。这种模式下，牵头医院（徐州市第一人民医院）的核心地位和主导作用非常突出，无论是集团法定代表人的兼任、理事长的担任，还是对分院领导班子的考核聘任权，都显示了市一院在集团治理和运营中的强大影响力。通过“八统一”管理和“三下沉”等措施，试图将牵头医院的管理经验和优质资源辐射到集团内的其他成员单位，特别是基层机构。这种以强院带动区域医疗服务能力整体提升的思路，对于拥有实力雄厚的龙头医院的地区具有一定的借鉴意义。然而，也需要关注在这种模式下，如何充分调动成员单位的积极性，避免形成过度依赖牵头医院的局面，以及如何确保“五不变”下仍能实现深度的利益整合和机制协同，是其需要持续探索的问题。

六、案例研究：深圳大鹏模式

深圳大鹏新区医疗健康集团（以下简称“大鹏集团”）是深圳市在城市医疗集团建设方面的又一重要探索，其模式体现了以市级医院为技术支撑，整合区域内医疗资源，并赋予集团较大运营自主权的特点。

治理结构：市级医院引领下的责任共同体

大鹏集团的组建方式为“府院合作的联合体” [1]，由深圳市第二人民医院（市二院）作为牵头技术支持单位。

法人类型与组建原则：集团采用“法人代表”模式 [1]。其组建原则强调“以管理和技术为纽带”，并遵循“四不变”原则，即3家区级医院及其所辖社康机构的隶属关系不变、人员身份不变、资产所有权不变、财政投入不变 [1]。这与湖州模式的“四不变”有相似之处，旨在维持一定的稳定性。

治理实体与治理方式：集团设立“医院管理委员会”作为主要的治理实体 [1]。在治理方式上，建立了统一的法定代表人治理结构，将大鹏新区的3家区级医院设置为市二院的分院，从而形成一个跨区域、上下联通的责任共同体 [1]。

权责分开：集团与大鹏新区卫生健康主管部门清晰划分了权责边界，实现了区属公立医疗机构所有权与经营权的分开 [1]。这为集团的自主运营创造了空间。

组织优化：市带区的纵向整合与功能分化

大鹏集团的组织优化体现了典型的“市带区”整合模式，即由市级优质医疗资源带动区级医疗服务能力的提升。

整合方式：采取“纵向整合区级医院和社区卫生服务中心”的模式 [1]。核心是将区级医院纳入市二院的管理体系，成为其分院。

功能定位：功能定位上层次分明 [1]：

牵头单位（市二院）：承担疑难复杂病例诊疗、急危重症有效救治，以及高水平学科建设、人才培养、科研教学等职责。

大鹏新区公立医院（区级医院）：定位为“强基层、促健康”，主要解决常见病、多发病，推动全科与专科的融合，打造全科医学高地，并作为衔接市级医院与社康机构上下融合发展的枢纽。

社康机构：功能定位与区级医院类似，也是“强基层、促健康”，解决常见病、多发病，推动全科与专科融合，打造全科医学高地。

内部治理：市二院的领导班子即为集团的领导班子，市二院院长兼任集团及各分院的院长和法人代表。同时，市二院委派1名集团执行院长及数名集团职能部门负责人负责具体工作。集团的总会计师则由大鹏新区政府委派 [1]。这种治理结构确保了市二院对集团运营的深度介入和主导。

管理机构：集团内部设立了“7个部门和16个专家委员会” [1]，以支持集团的专业化管理和业务发展。

运行模式：全面的“十二个一体化”

大鹏集团在运行层面推行了多达“十二个一体化”的管理举措，力求实现全面、深度的整合。

一体化管理：这十二个一体化包括：行政管理、人员管理、人才队伍建设、信息建设、分级诊疗转诊服务标准、家庭医生签约管理、健康管理、检查检验管理、药品管理、绩效考核管理、医学科研资源管理、以及后勤保障的一体化 [1]。这一系列一体化管理措施覆盖了医院运营的各个方面，显示了其整合的广度和深度。

业务协同：业务协同方面，建立了双向转诊管理网络，为基层预留转诊名额，建设家庭医生联动病房，开展健康管理等服务。一个重要的特点是，整合后，二级医院（区级医院）的重点学科与牵头医院（市二院）的相应科室实行一体化管理 [1]，这有助于快速提升区级医院的专科能力。

数字赋能：大鹏集团的运行同样获得了信息技术的支持 [1]。

机制协同：财政自主与多元支付的创新

大鹏集团在机制协同方面，尤其是在财政投入和医保支付上展现出显著的创新性。

财政投入：大鹏集团被定位为深圳大鹏新区的一级预算单位，其财政预算由区级财政直接核拨给集团，再由集团根据内部发展需要统一调配和使用 [1]。这种财政管理模式赋予了集团层面较大的财务自主权和资源配置权，是其区别于其他模式的一个重要特征。

人事薪酬：集团实行“岗位聘用制” [1]，这与深圳地区较为灵活的人事制度相适应，有助于吸引和激励人才。

医保支付：大鹏集团在医保支付方式上进行了大胆的探索，实行了“总额控制+按病种分值付费（DIP/DRG）+按人头付费+按床日付费+按项目付费+按单元付费”的多元复合支付方式 [1]。这是所分析案例中最为复杂和多元化的医保支付模式，旨在通过多种支付工具的组合，更精准地激励医疗机构提供适宜、高效的服务，并控制费用。

绩效考核：针对集团内的市属医院（市二院）、区属医院（大鹏新区各医院）以及社康机构，实行不同层次、各有侧重的绩效考核 [1]，以适应不同级别和功能定位机构的特点。

大鹏模式的一个核心特征是其显著的财政自主性。作为区级一级预算单位，集团能够直接获得并调配财政资源，这为其战略规划的实施和内部激励机制的构建提供了坚实的物质基础。这种财政上的高度集权，使得集团能够更有效地推动“十二个一体化”等深度整合措施。此外，其采用的多元复合医保支付方式，反映了在价值医疗导向下，利用多种经济杠杆引导医疗行为的先进理念。这需要强大的数据分析能力和精细化管理水平作为支撑。市二院作为牵头医院，其领导班子直接构成集团领导班子，并深度介入分院管理，这种“强核心”的治理模式，有利于技术和管理经验的快速输出，但也需要关注如何平衡集团整体利益与各成员单位的协同发展。

七、案例研究：黄冈模式——信息驱动的整合之路

黄冈城市医疗集团（以下简称“黄冈集团”）的建设，尤其引人注目的是其以“信息一体化”为核心驱动力，旨在“点亮大别山医疗新征程” [1]。这一模式为医疗资源相对薄弱地区如何通过数字化转型实现跨越式发展提供了重要启示。

治理结构：政府主导下的信息化顶层设计

黄冈集团的组建是在黄冈市委市政府的强力主导下进行的，市长亲自担任紧密型县域医共体建设领导小组组长 [1]。

组建方式与法人类型：集团以黄冈市中心医院为龙头，整合了黄州城区的各类医疗机构 [1]。虽然资料未明确各成员单位法人地位的改变，但强调了构建“紧密型城市医疗集团” [1]。其运作更侧重于通过统一的信息化框架和管理规范实现功能上的紧密整合。

组建原则与治理实体：组建遵循国家及地方关于建设紧密型医共体的政策导向 [1]。核心原则是“政府主抓、多方参与”以及“统一思想、坚决执行” [1]。治理实体层面，除了高规格的市级领导小组外，集团内部的“集团数据信息部”在信息化建设和运营中扮演了关键的协调和管理角色 [1]。

治理方式与权责分开：政府层面，由市委市政府主导，卫健、组织、财政、人社、医保等多个部门协同配合，提供政策和资源保障 [1]。集团层面，通过信息化的顶层设计和标准统一，实现了对各成员单位在业务流程、数据管理等方面的规范化引导。例如，制定了《黄冈市紧密型县域医共体信息化建设指南》 [1]。

组织优化：“3+4+9”网络与“十大中心”支撑

黄冈集团构建了覆盖城乡的“3+4+9”医疗服务网络，并通过设立“十大中心”实现资源共享和专业支撑。

整合方式：形成了由“3家三甲医院、4家特色医疗机构、9家基层卫生机构（包括5个社区卫生服务中心和4个乡镇卫生院），以及下辖的55个卫生服务站、85个村卫生室”构成的“3+4+9”整合型医疗服务体系 [1]。这种整合方式的特点是纵向到底，将村卫生室也纳入了集团信息化管理范围。

功能定位：虽然未对每一类机构的功能定位做极其细致的描述，但其总体目标是实现分级诊疗，提升基层医疗服务能力 [1]。“十大中心”的设立，实际上也承担了对整个集团，特别是基层机构进行专业赋能和技术支撑的功能。

内部治理：强调“系统谋划、突出重点”，以信息化建设指南为纲领，重点推进“七统一”（人事、财务、业务、药械、绩效、资源、后勤）、“十大中心”建设以及公共卫生和家庭健康服务的发展 [1]。

管理机构：核心管理架构是“十大中心” [1]，包括：医学检验中心、病理诊断中心、心电诊断中心、医学影像中心、审方中心、会计核算中心、内镜中心、超声诊断中心、急救中心、远程会诊中心。这些中心依托龙头医院的资源优势，通过信息化手段向集团内所有成员单位提供统一、标准化的服务。此外，“集团数据信息部”负责整个信息系统的运维管理，下设信息运营组、EMR运维组等多个专业小组，共42人，集中办公，统一调配 [1]。

运行模式：信息一体化驱动的“六统一”

黄冈模式的运行核心在于其强大的信息一体化平台所支撑的“六统一”。

一体化管理：实现了“统一设计、统一平台、统一一张网、统一数据库、统一入口、统一运营”的“六统一” [1]。患者可凭身份证或社保卡在集团内任一医疗机构建档就诊，实现“一卡（电子健康码）通、一本（电子健康档案）通、一单（检验、检查）通”，检查检验结果互认 [1]。集团内各医疗机构的申请单、治疗单、处方单、报告单以及电子病历等各类电子模板也实现了全面统一和同质化管理 [1]。此外，还统一了药品、耗材、诊疗项目的字典目录，并与市医保局医保系统实时同步“三目”字典 [1]。

业务协同：黄冈集团的业务协同高度依赖其信息平台和“十大中心”的运作：

十大中心协同：各中心通过信息系统提供远程诊断（如心电、病理、影像）、集中检验、统一审方、远程会诊等服务，有效提升了基层机构的服务能力和同质化水平 [1]。例如，心电诊断中心可为全市26个二级以上医院、141个乡镇卫生院乃至2900多个村卫生室提供心电监测与诊断服务，部分通过4G网络接入 [1]。

双向转诊：信息系统支持上下转诊，并能实时显示各医院床位信息 [1]。

跨机构服务：实现跨机构的医技检查申请（检验、病理、影像、超声、心电等），做到“基层检查，上级诊断” [1]。检查检验结果和电子病历可在集团内跨机构调阅共享 [1]。

医卫、医防融合：构建了家庭健康服务平台，整合医疗数据、公卫数据和社区综合服务平台数据，推行“一医四员”（医生、护士、公卫员、网格员、服务员）家庭健康服务团队模式，实现签约居民健康档案、电子病历等信息共享和业务协同，提供疾病咨询、健康管理等服务 [1]。

数字赋能：数字赋能是黄冈模式的灵魂。从顶层设计到底层架构，从“十大中心”的运作到“六统一”的实现，无不体现信息技术的深度融合应用。例如，应用AI辅助心电诊断 [1]，利用5G技术打造急危重症救治一体化平台 [1]，建立覆盖全员人口库、电子病历库、健康档案库的市级健康信息平台 [1]。

机制协同：政府保障与信息化支撑下的联动

黄冈集团的机制协同，在政府强力主导和财政保障的基础上，也高度依赖信息化手段来实现。

财政投入：由市委市政府主导，作为重要的民生工程推进，强调政府的投入保障责任，并需要财政、发改等多部门的全力配合 [1]。

人事薪酬：集团数据信息部实现了人员的集中管理和统一调配 [1]。信息化建设指南中提及的“七统一”包含了人事和绩效的统一管理 [1]。信息运营组也负责人力资源和绩效的运营支撑 [1]。

医保支付：医保部门是重要的协同单位。集团统一使用市医保局的“三目”字典并实时同步 [1]，为医保结算的规范化奠定了基础。信息运营组也负责医保运营支撑 [1]。

绩效考核：“七统一”中包含绩效统一管理。市级健康信息平台中设有“医共体监测指标考核”模块 [1]，表明绩效考核也纳入了信息化管理范畴。

黄冈模式的核心创新在于其将“信息一体化”作为实现“紧密型”医疗集团建设的首要战略和核心抓手。通过构建统一、高效、覆盖城乡（直至村级）的信息平台，不仅实现了管理的“六统一”和“七统一”的部分内容，更重要的是赋能了“十大中心”的高效运作和广泛的业务协同，特别是远程医疗、分级诊疗和医防融合。这种以信息化手段突破地域限制、优化资源配置、提升基层能力的路径，对于广大中西部地区或医疗资源相对不足、分布不均的地区，具有极强的示范意义和推广价值。它证明了即使在传统认知中的“洼地”，通过顶层设计得当、执行有力，并充分利用现代信息技术，也能够构建起高水平的整合型医疗服务体系。其“一医四员”的家庭健康服务模式，也是在信息化支撑下，深化医防融合、做实家庭医生签约服务的有益探索。

八、城市医疗集团建设模式比较分析

通过对深圳罗湖、湖州、徐州、深圳大鹏以及黄冈五个城市医疗集团案例的深入剖析，可以发现它们在响应国家政策导向、推动区域医疗资源整合、构建分级诊疗体系的共同目标下，因地制宜，形成了各具特色的建设模式。本节将运用前述分析框架，从治理结构、组织优化、运行模式和机制协同四个维度对这些模式进行系统比较。

治理结构比较

治理结构是城市医疗集团建设的顶层设计，直接影响其权责分配、决策效率和改革深度。

特征维度	深圳罗湖	湖州	徐州	深圳大鹏	黄冈
组建方式	政府主导的重组 [1]	府院合作的联合体 [1]	府院合作的联合体 [1]	府院合作的联合体 [1]	政府主导，龙头医院整合 [1]
法人类型	法人代表 [1]	法人代表 [1]	法人代表 [1]	法人代表 [1]	成员单位保留原法人地位，集团层面强调功能整合 [1]
主要组建原则	去行政化、管办分开、政事分开、赋予自主权 [1]	“四不变、五转变” [1]	“五不变”（含独立法人资质、行政隶属等） [1]	“四不变”（隶属、身份、资产、投入），以管理和技术为纽带 [1]	政府强力主导，多部门协同，信息化顶层设计 [1]
治理实体	医改领导小组、理事会（含外部理事）、监事会 [1]	管委会、协调小组、工作专班 [1]	市属公立医院医管委、理事会、监事会 [1]	医院管理委员会 [1]	市级建设领导小组（市长任组长），集团数据信息部（信息化运营核心） [1]
主要治理方式	区委书记任医改组长，区长任理事长 [1]	成员单位法人由集团院长兼任 [1]	单一法定代表人（市一院兼），成员法人地位不变 [1]	市二院领导班子为集团班子，院长兼任集团及分院法人 [1]	政府高层领导，信息化统一标准与管理 [1]
权责分开要点	区政府（出资），理事会（决策），卫健局（监管），集团（运营） [1]	管委会（最高决策），集团（内部人事、分配自主权） [1]	理事会（规划），总院考核聘任分院领导 [1]	集团与区卫健部门厘清权责，所有权与经营权分开 [1]	政府主导投入与协调，集团通过信息化实现运营规范 [1]

从组建方式和领导力度来看，深圳罗湖和黄冈模式体现了更强的政府主导色彩。罗湖由区级党委政府主要领导直接挂帅核心治理机构，黄冈则由市长亲自领导建设小组，这种高级别的政治推动力，往往能够更有效地克服改革中可能出现的部门壁垒和利益固化藩篱，为大刀阔斧的改革（如罗湖的“去行政化”）或系统性的工程（如黄冈的信息一体化建设）提供保障。相比之下，湖州、徐州、大鹏的“府院合作”模式，可能更侧重于在现有体制框架内，通过核心医院与政府的协同来推动整合，其改革的渐进性特征更为明显。

在法人地位和自主权方面，罗湖模式通过“去行政化”和“赋予自主权”，力图塑造一个更具独立运营能力的医疗集团。徐州模式则明确“五不变”，强调维持成员单位的既有属性，这可能在初期更容易获得成员单位的接受，但也可能为后续深度整合带来挑战。黄冈模式虽未明确改变各成员单位的法人地位，但通过强大的信息化系统和统一标准，实现了运营层面的高度“紧密”，这提示我们，功能上的整合有时可以先行于或部分替代结构上的彻底重组。大鹏模式通过将区级医院设为市二院分院，并实现所有权与经营权分离，也为集团运营创造了较大的自主空间。

组织优化比较

组织优化关乎集团内部资源的配置效率和服务能力的提升。

特征维度	深圳罗湖	湖州	徐州	深圳大鹏	黄冈
主要整合方式/范围	横向整合5家区级医院及社康	横向整合分院（托管），纵向整合院区（法人由牵头医院任）	纵向整合区级医院和社康	纵向整合区级医院和社康，区医院为市二院分院	“3+4+9”纵向整合，覆盖市、区、乡、村四级医疗机构
核心功能定位特征	基层医疗集团，主责基本公卫、基本医疗、家庭医生服务	牵头医院（急危重难），分院（常见慢病），院区（基本医疗公卫）	区医院（常见病、部分急危重），市一院（疑难重）	牵头单位（疑难重、学科人才），区医院与社康（强基层、常见病、全专融合）	通过“十大中心”实现专业资源共享与基层赋能，强化分级诊疗
内部治理亮点	理事会领导下的院长负责制	集团领导班子（牵头医院班子），成员单位负责人协商提名、原渠道任命	集团受市医管委领导，理事长由市一院负责人任	市二院领导班子为集团班子，院长兼任集团及分院法人，总会计师由新区委派	信息化建设指南指导“七统一”，集团数据信息部统管信息系统
特色管理架构	14个资源共享中心，6个管理中心	16个管理中心，8个共享平台	一办八中心	7个部门，16个专家委员会	“十大中心”（检验、影像、心电、病理等）作为核心共享服务平台

在整合范围和方式上，黄冈模式的“3+4+9”网络最为全面，其纵向整合深入到村卫生室层面，体现了其致力于提升整个区域医疗服务体系，特别是基层服务能力的决心。深圳罗湖则侧重于区级层面的横向整合，旨在优化存量资源配置。徐州和大鹏则采取了典型的以强院（市一院、市二院）带动区级机构的纵向整合模式。

功能定位方面，深圳罗湖将其集团明确定位为“基层医疗集团”，战略重心非常清晰。湖州模式对牵头医院、分院、院区的功能划分细致明确，有利于引导患者分流。黄冈模式则通过“十大中心”的构建，实质上形成了以龙头医院专科能力为核心，向整个集团辐射技术支持和共享服务的网络化功能体系，这种模式对于快速提升区域内医疗服务的同质化水平和基层机构的诊疗能力具有显著效果。

管理架构上，各集团普遍设立了各类共享中心和管理中心。黄冈的“十大中心”因其与信息平台的深度绑定和对业务协同的直接支撑作用而显得尤为突出和高效。

运行模式比较

运行模式关乎集团日常运营的效率和协同水平。

特征维度	深圳罗湖	湖州	徐州	深圳大鹏	黄冈
一体化管理举措	服务、人员、绩效、采购、资产一体化；“四个共同体”构建 [1]	运行、医疗、信息“三一体化”；“四个共同体”构建 [1]	“八统一”管理（人财物、质量、公卫、信息、药械、后勤） [1]	“十二个一体化”（行政、人事、人才、信息、转诊标准、家医、健康管理、检验、药品、绩效、科研、后勤） [1]	信息化驱动的“六统一”（设计、平台、网络、数据库、入口、运营），统一字典目录 [1]
主要业务协同机制	医防融合、医教结合、医养融合 [1]	家庭病床、联合病房、家医团队，9个一体化业务中心，明确上下转诊目录及号源下沉比例 [1]	“三下沉”（人员、技术、管理），联合病房，专家工作室 [1]	双向转诊网络，预留号源，家医联动病房，二级医院重点学科与牵头医院科室一体化管理 [1]	“十大中心”支撑的远程服务、分级诊疗、医防融合（含“一医四员”），跨机构检查、会诊、EMR调阅 [1]
数字赋能程度/实例	有数字赋能支持 [1]	共建“一朵云”信息平台 [1]	有数字赋能支持 [1]	有数字赋能支持 [1]	核心驱动力：信息一体化平台，AI辅助诊断，5G急救，智慧药学，家庭健康平台等 [1]

在一体化管理方面，各集团均有探索，但实现的路径和深度有所不同。深圳大鹏提出的“十二个一体化”范围最为广泛。黄冈模式的“六统一”则完全依赖于其强大的信息一体化平台，通过技术手段实现了业务流程和数据标准的统一，这种技术驱动的整合模式，在确保一致性和效率方面可能更具优势。

业务协同方面，黄冈模式展现出最为丰富和深入的实践。其“十大中心”不仅是管理机构，更是业务协同的核心枢纽，支撑了从远程诊断、集中检验到统一审方、分级诊疗、乃至深入村一级的家庭医生服务的全链条协同。湖州模式在业务协同上的具体指标（如转诊目录、号源下沉比例）也体现了其精细化管理的特点。

数字赋能是所有模式都提及的方面，但黄冈模式将其提升到了战略核心的高度。“信息一体化点亮大别山医疗新征程”的定位，以及其在AI、5G、大数据等新技术的广泛应用，使其在数字化转型方面走在前列。这表明，对于希望实现深度整合和跨越式发展的医疗集团，尤其是在资源相对不足的地区，将数字赋能作为核心战略可能是一条有效的路径。

机制协同比较

机制协同是激发集团内生动力、保障可持续发展的关键。

特征维度	深圳罗湖	湖州	徐州	深圳大鹏	黄冈
财政投入模式特点	“以事定费、购买服务、专项补助”	“财政投入保障不变”原则	“拨款渠道不变”原则	集团为区一级预算单位，财政预算由集团统一调配	政府主导投入，多部门协同保障
人事薪酬制度亮点	全员聘用制，取消行政级别，社康薪酬总额单列	“人员身份属性不变”原则，集团有收入分配自主权	“人事关系不变”原则，总院考核聘任分院领导	岗位聘用制	信息化部门人员集中管理，“七统一”含人事绩效
医保支付改革方向	“总额包干、结余留用”	“总额包干、结余留用”，门诊按人头付费与考核挂钩	“总额包干、结余留用”	“总额控制+多元复合支付”（DIP/DRG、人头、床日、项目、单元）	医保部门协同，统一“三目”字典，信息化支撑医保运营
绩效考核框架要点	健康绩效、运行绩效、管理绩效三维度	五大一级指标（服务能力、公卫能力、综合管理、满意度、集团建设评价）	资料未详述	针对市属、区属、社康机构分层考核	“医共体监测指标考核”纳入信息平台 ，“七统一”含绩效

财政投入模式上，深圳大鹏集团作为区一级预算单位，拥有最大的财政自主权和资源调配权，这为其推行深度整合提供了强有力的支持。深圳罗湖的“以事定费、购买服务”模式则更体现了政府购买服务的理念。黄冈模式则依靠政府的强力主导和多部门的协同投入。

人事薪酬制度方面，深圳罗湖的“全员聘用制”改革最为彻底，旨在打破身份壁垒，激发人员活力。深圳大鹏的“岗位聘用制”也较为灵活。其他模式则更多强调维持现有人员身份和关系的稳定，改革相对审慎。黄冈通过信息化实现了部分人事和绩效管理的统一。

医保支付改革是各集团机制协同的重点。“总额包干、结余留用”是普遍采用的原则，旨在激励集团控费提效。深圳大鹏的“多元复合支付方式”最为复杂和精细，体现了价值医疗的导向。湖州将门诊按人头付费与具体考核指标挂钩的做法，也显示了其在运用经济杠杆方面的精细化探索。黄冈模式则通过统一医保目录和信息化支撑，为后续医保支付改革奠定了基础。

绩效考核方面，各集团均在探索建立更为科学合理的考核体系。深圳罗湖引入“健康绩效”，湖州关注“患者满意度”和“集团建设评价”，深圳大鹏实行分层考核，黄冈则将考核指标纳入信息平台进行监测。这些都反映出绩效考核正从传统的业务量考核向更注重服务质量、运营效率、患者体验和居民健康结果的综合评价转变。然而，正如相关研究所指出的，绩效评价失衡仍是城市医疗集团建设面临的普遍挑战 [1]，如何构建真正能够有效引导集团行为、反映综合价值的绩效体系，仍是所有模式都需要持续深化探索的课题。

九、关键创新、成功因素与共同挑战

通过对五个城市医疗集团案例的比较分析，可以识别出一系列关键的创新举措，总结其可能的成功因素，并归纳其面临的共同挑战。

各模式的关键创新点

黄冈模式：其核心创新在于将信息一体化作为实现“紧密型”整合的首要战略和核心驱动力。通过构建覆盖城乡四级的“六统一”信息平台，并以此为基础支撑“十大中心”的高效运作和广泛的业务协同（如远程医疗、分级诊疗、统一审方等）[1]。此外，其在信息化支撑下的“医卫、医防融合”实践，特别是“一医四员”的家庭健康服务团队模式，是深化基层健康管理的有益探索 [1]。

深圳罗湖模式：其创新主要体现在治理结构和人事制度的根本性改革。推行“去行政化、管办分开、政事分开”，并实行“全员聘用制”，取消医院行政级别 [1]。同时，将集团定位为“基层医疗集团”，并将“健康绩效”纳入考核，体现了向“以健康为中心”的战略转变 [1]。

深圳大鹏模式：其突出创新在于财政管理体制和医保支付方式。集团作为区一级预算单位，拥有高度的财政自主权 [1]。同时，实行了包含多种支付工具的“多元复合支付方式”，是价值医疗支付改革的积极尝试 [1]。

湖州模式：创新点在于其“四不变、五转变”的平衡改革策略，在维持体制相对稳定的前提下，通过精细化的管理和运营机制（如明确的上下转诊疾病目录、门诊号源下沉比例、医保支付与考核的精细化联动）推动实质性整合 [1]。

徐州模式：其特点在于依托强院（市一院）的核心引领作用，通过“五不变”原则稳定成员单位，同时赋予牵头医院在分院人事任免等方面的较大权限，并通过“八统一”管理和“三下沉”机制，力图将优质资源和管理经验辐射基层 [1]。

成功因素分析

结合黄冈模式的“经验分享” [1] 以及各案例的积极特征，可以总结出城市医疗集团建设的一些潜在成功因素：

强有力的政府主导与多部门协同：黄冈经验将“政府主抓，多方参与”列为首要经验 [1]。深圳罗湖由区主要领导亲自挂帅医改，也体现了这一点。高级别的政治推动和跨部门（财政、人社、医保、编制等）的协调配合，是克服改革阻力、保障资源投入的关键。

统一思想与坚决执行的改革意志：面对改革中不可避免的利益调整和难点堵点，坚定不移的改革决心和高效的执行力至关重要 [1]。

系统性的规划与清晰的改革路径：如黄冈制定信息化建设指南，湖州明确各级机构功能定位和业务协同细则，都有助于改革的有序推进。选择合适的整合路径（“硬”结构改革优先或“软”流程信息整合优先）并坚持下去，比摇摆不定更为重要。罗湖模式的彻底性改革和黄冈模式以信息一体化为突破口，都是系统规划的体现。

健全的信息化支撑体系：黄冈模式的成功经验充分证明，强大的信息一体化平台是实现“紧密型”运营、业务协同和资源共享的核心技术保障，尤其对于覆盖范围广、层级多的医疗集团更是如此。

科学的利益整合与激励机制：深圳大鹏的财政自主权和多元复合支付，湖州医保支付与考核的联动，以及各模式对“总额包干、结余留用”的探索，都是为了构建利益共同体，调动集团及成员单位的积极性。清晰的“改革红利”来源及其合理的内部分配规则，是维持集团活力的关键 [1]。

持续的能力建设与人才培养：无论是黄冈的“十大中心”对基层的技术辐射，还是大鹏模式中市二院对区级医院重点学科的一体化管理，都包含了对集团整体服务能力的提升和人才队伍的培养。

对网络与数据安全的重视：随着信息化程度的加深，保障医疗数据的安全和信息系统的稳定运行成为基础性要求 [1]。

共同面临的挑战

尽管各模式在探索中取得了积极进展，但也面临一些源于体制机制深层矛盾的共同挑战，这些挑战在相关研究中也有提及 [1]：

治理层面的权责归属失配：城市医疗集团建设往往涉及市、区、街道多级政府，以及卫健、财政、医保、编制等多个部门。这些部门原有的行政隶属和权责结构复杂，导致在集团建设中容易出现权力让渡不充分、部门协同不畅、“多头管理”甚至“协同惰性”等问题 [1]。如何真正实现“去行政化、管办分开”，厘清各方权责，形成高效统一的治理体系，是普遍难题。

组织内部动态能力的有序演进困难：医疗集团的整合是一个动态过程，其整体能力的提升（如医疗服务能力、资源集约管理能力、医防融合能力等）依赖于内部成员单位的有效互动和外部（如与省级医院）的协同。但在实践中，可能存在对集团内涵理解不一、自身发展定位不清晰、成员单位间“连体不联心”、过度依赖牵头医院的“路径依赖”等问题，导致组织化、赋能化、价值化的能力跃迁路径失序 [1]。

利益整合中的激励调适失焦：医疗集团的有效运行需要建立合理的利益生产和分配机制。然而，由于成员单位（如二三级医院与社康中心）在补偿来源、方式、水平上存在差异，加之集团整体运营缺乏额外的专项经费支持，导致“改革红利”的来源和分配机制不明确 [1]。医保“总额预算、结余留用”政策在实践中也面临诸多制约（如非单一法人实体、集团医保管理能力不足等），使得集团内部难以形成真正的利益纽带。

绩效考评体系的失衡与约束力不足：现有的绩效考核体系尚不健全，存在考核主体与对象错位、考核内容重过程轻结果（特别是健康结果）、定量指标不足、缺乏对集团整体协同效应的评价等问题 [1]。考核结果与财政投入、医保支付、薪酬分配等的挂钩机制也不够紧密有力，难以有效引导集团行为。

这些挑战的克服，不仅需要各个医疗集团自身的持续探索和创新，更需要国家和地方层面在法律法规、配套政策以及体制机制改革上提供更有力的支持和保障。例如，信息一体化虽然是黄冈模式的亮点，但也带来了数据安全、专业IT人才需求等新的挑战，这需要集团在发展过程中不断投入和完善管理。而像罗湖模式那样彻底的“去行政化”和人事改革，虽然方向正确，但在推广过程中可能会遇到更大的体制阻力和既得利益的挑战，其可持续性和可复制性也需要更长时间的检验。

十、结论与未来展望

核心研究发现总结

通过对深圳罗湖、湖州、徐州、深圳大鹏及黄冈五个城市医疗集团建设模式的案例分析与比较，本报告揭示了中国城市医疗集团在实践探索中的多样性与复杂性。主要发现归纳如下：

治理模式各异，政府角色关键：各案例在治理结构上呈现出从政府强力主导下的深度重组（如深圳罗湖、黄冈的市级统筹）到以强院为核心的府院合作联合体（如徐州、深圳大鹏）等不同形态。但无论何种模式，地方政府的决心、高级别的政治推动以及跨部门的有效协同，均是改革成功的关键前提。

组织整合范围与深度不一：在组织优化方面，整合范围从区级医院的横向联合（罗湖）到覆盖市、区、乡、村四级的全面纵向网络（黄冈的“3+4+9”体系），深度各不相同。黄冈模式通过“十大中心”构建的专业化共享服务平台，为提升区域整体医疗服务能力提供了有效途径。

信息一体化成为“紧密型”运营的核心引擎：黄冈模式的实践充分证明，健全统一的信息化平台是实现管理一体化（如“六统一”）、业务高度协同（如远程医疗、分级诊疗、医防融合）和资源优化配置的核心技术支撑，对于构建名副其实的“紧密型”医疗集团至关重要。

机制协同聚焦医保支付，但利益整合仍是难点：各案例均将医保支付方式改革（特别是“总额包干、结余留用”）作为机制协同的重点。深圳大鹏的多元复合支付模式和湖州的精细化考核联动代表了更前沿的探索。然而，如何真正形成集团内部可持续的利益生产与分配机制，有效调动各方积极性，仍是普遍面临的挑战。财政自主权（如大鹏模式）和人事薪酬制度的灵活性（如罗湖模式）对集团的内生动力有显著影响。

共同目标下的多元路径选择：所有案例都致力于实现分级诊疗、提升基层服务能力、促进医防融合等国家医改的核心目标。但实现路径各具特色，反映了各地在具体实践中对政策的理解、对自身条件的考量以及改革策略的差异。

模式多样性的启示

案例分析清晰地表明，城市医疗集团的建设不存在“一刀切”的标准化模式。这种多样性是各地根据自身经济社会发展水平、医疗资源禀赋、信息化基础、地方治理能力以及改革决心等因素，进行适应性创新的必然结果。例如，经济发达、改革意识超前的深圳，能够孕育出罗湖模式的彻底性改革和 大鹏模式的复杂机制创新；而像黄冈这样的中部城市，则巧妙地将信息一体化作为突破口，实现了跨越式发展。这种因地制宜的探索，为其他地区提供了可资借鉴的经验，但也提示我们，在学习借鉴时，必须充分考虑自身的实际情况，不能简单复制。

对中国医疗卫生体制改革的意义

城市医疗集团的建设，是中国从“以治病为中心”向“以人民健康为中心”转变，从注重机构发展向注重体系协同转变的重要载体。这些案例的探索，无论成功与否，都为以下方面积累了宝贵经验：

构建整合型医疗服务体系：通过集团化运作，打破行政壁垒和机构分割，促进医疗资源的纵向贯通和横向协同，为居民提供更加连续、协调、便捷的医疗健康服务。

强化基层医疗服务能力：通过资源下沉、技术帮扶、人才培养、远程支持等方式，提升基层医疗卫生机构的服务水平和吸引力，是夯实分级诊疗基础的关键。

推动医防融合：黄冈的“一医四员”模式、罗湖的“健康绩效”考核等，均体现了将疾病预防和健康管理融入医疗服务全过程的努力。

提升医疗服务体系效率：通过一体化管理、信息化赋能、医保支付改革等手段，优化服务流程，控制不合理费用增长，提高医疗资源利用效率。

未来发展趋势与优化路径建议

展望未来，城市医疗集团的建设仍将在探索中不断深化。结合相关研究提出的优化路径 [1] 及本报告的分析，未来发展可关注以下趋势和方向：

治理体系的持续完善：

进一步明晰各级政府在城市医疗集团建设中的权责清单，推动从事前审批向事中事后监管转变，真正落实集团的法人自主权。

鼓励探索更为灵活高效的人事编制管理方式，如编制备案制、集团虚拟编制池等，以适应集团内部人员的统筹使用和合理流动。

在财政投入上，从传统的按项目、按机构投入，逐步转向以区域居民健康结果和集团服务绩效为导向的整体预算和购买服务。

服务能力的系统提升：

遵循“组织化、赋能化、价值化”的能力跃迁路径，推动集团从资源整合的初级阶段，向管理赋能和价值创造的高级阶段发展。

加强城市医疗集团与县域医共体的“双体贯通”，形成城乡一体、上下联动、防治管康养结合的整合型健康服务体系。

鼓励与高水平省级医院、医学院校附属医院建立多种形式的专科联盟、远程协作网络，借力提升集团的专科能力和科研教学水平。

利益整合机制的健全优化：

探索整合政府补助、医保基金、公共卫生经费、家庭医生签约服务费等多源流资金，形成支持集团发展的稳定资金池。

细化集团内部利益分配规则，特别是在联合病房、双向转诊、远程医疗、检查检验结果互认等关键环节，建立基于成本核算和劳动价值的合理分成机制。

做实医保基金“总额预算、结余留用”政策，明确结余的属性、形成路径、评价标准、分配方式和转化用途（如用于人员激励、事业发展、患者健康管理奖励、医疗服务价格动态调整等）。

绩效考核体系的科学构建与应用强化：

建立健全覆盖政府部门、医疗集团整体、成员单位以及医务人员个人的多层次、差异化、捆绑式健康绩效考评体系。

考核指标应更加注重健康结果、服务效率、患者体验、医防融合以及分级诊疗成效等核心价值导向。

强化考核结果的运用，将其与财政投入、医保支付、薪酬总量核定、医院等级评审、领导班子评价、专项资金分配等关键资源配置和激励约束机制紧密挂钩。

具体建议：

国家层面应继续加强顶层设计，为城市医疗集团的法人地位、财税政策、人事制度、医保支付等提供更为明确和支持性的法律法规与政策框架。同时，搭建经验交流和推广平台，促进不同模式间的互学互鉴。

地方政府应切实承担起主导责任，强化跨部门协同，加大对信息基础设施建设、人才培养、机制创新等方面的投入，并为集团改革创造宽松有利的政策环境。

医疗集团自身应聚焦内涵建设，持续优化内部治理，深化信息技术应用，创新服务模式，加强成本控制和质量管理，不断提升运营效率和居民健康改善成效。

城市医疗集团的建设是一项长期而艰巨的系统工程。当前各地的探索，虽然面临诸多挑战，但也展现出巨大的潜力和光明的前景。正如黄冈模式所昭示的，即使在资源相对薄弱的地区，通过科学规划、坚定执行和技术创新，同样能够构建起惠及广大人民群众的优质高效整合型医疗服务体系。未来，随着改革的不断深化和经验的持续积累，中国城市医疗集团必将在推动健康中国建设的伟大征程中发挥越来越重要的作用。

参考文献：《中国紧密型城市医疗集团建设：典型模式、关键问题与路径优化》，中国卫生政策研究2024年1月第17卷第1期。